Indulto: o que é, quem pode conceder e qual a diferença entre graça e anistia

O indulto é o perdão da pena concedido por decreto do presidente da República, pelo artigo 84 da Constituição. O decreto mais recente, o de Natal de 2025, beneficia condenados que cumpriram parte da pena. Ele deixa de fora 19 grupos de crimes, dos hediondos aos cometidos contra o Estado Democrático de Direito.

O tema voltou a ser discutido no Senado no fim de outubro de 2026, ligado aos condenados pelo Supremo Tribunal Federal (STF) por crimes contra o Estado Democrático de Direito. A confusão é comum porque o Brasil tem três formas de perdão penal: indulto e graça são atos do presidente, e anistia é lei do Congresso.

• Quem concede o indultoO presidente da República, por decreto
• Quem concede a anistiaO Congresso Nacional, por lei sancionada pelo presidente
• GraçaO indulto individual, para uma pessoa determinada
• Proibido pela ConstituiçãoGraça e anistia para tortura, tráfico, terrorismo e crimes hediondos
• Decreto em vigorDecreto 12.790, de 22 de dezembro de 2025
• Quem aplicaO juiz da execução penal, depois de ouvir Ministério Público e defesa

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grupos de crimes ficaram fora do indulto de Natal de 2025, de hediondos a crimes contra a democracia

Fonte: Decreto 12.790, 22 de dezembro de 2025

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O indulto não abre a cela de forma automática. Cada caso passa pelo juiz da vara de execução penal, que confere se o condenado cumpre todos os requisitos do decreto. E o perdão vale só para a pena: a condenação continua no histórico da pessoa.

Indulto, graça, anistia e comutação: quem concede cada uma

Indulto, graça e anistia extinguem a punição, pelo artigo 107 do Código Penal, mas vêm de Poderes diferentes. Segundo a Constituição Federal de 1988, o indulto e a graça são decretos do presidente da República. A anistia é uma lei aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo presidente.

O poder do presidente está no artigo 84, inciso XII, da Constituição: “conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, dos órgãos instituídos em lei”. O parágrafo único do mesmo artigo permite delegar essa tarefa a ministros de Estado, ao procurador-geral da República ou ao advogado-geral da União.

Na prática, o decreto de Natal é preparado pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública, com manifestação do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP). O texto de 2025 cita esse parecer e a “tradição, por ocasião das festividades comemorativas do Natal”, de perdoar e reduzir penas.

A anistia segue outro caminho. O artigo 21 da Constituição diz que cabe à União concedê-la, e o artigo 48 diz que o tema é decidido pelo Congresso, com sanção do presidente. Como qualquer projeto de lei, o texto pode ser vetado, e o veto pode ser derrubado pela maioria absoluta de deputados e senadores, em sessão conjunta.

A diferença de efeito é grande. A anistia apaga os efeitos penais do fato, inclusive a reincidência. O indulto e a graça perdoam só a pena.

O Superior Tribunal de Justiça (STJ) resumiu a regra na Súmula 631, de 2019. O texto diz: “O indulto extingue os efeitos primários da condenação (pretensão executória), mas não atinge os efeitos secundários, penais ou extrapenais”.

Isso quer dizer que, depois do indulto, a condenação continua valendo para reincidência e maus antecedentes, e a vítima pode cobrar indenização. A comutação é o meio-termo: o condenado continua cumprindo pena, mas por menos tempo. No decreto de 2025, a comutação padrão tira um quinto da pena que falta cumprir.

A Constituição põe um limite que nenhum presidente ou Congresso pode ultrapassar. Pelo artigo 5º, inciso XLIII, tortura, tráfico de drogas, terrorismo e crimes hediondos são “insuscetíveis de graça ou anistia”. A Lei dos Crimes Hediondos, de 1990, estende a proibição ao indulto, como explica o guia do Ouviram sobre o que é crime hediondo.

Quem tem direito e os limites do perdão

O indulto de Natal de 2025, Decreto 12.790, beneficia condenados que cumpriram uma fração mínima da pena até 25 de dezembro de 2025. A fração depende do tamanho da pena, do uso de violência e da reincidência, e o texto foi assinado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 22 de dezembro.

Por exemplo, um réu primário condenado a 5 anos por estelionato precisava ter cumprido 1 ano até o Natal de 2025. Pelo artigo 5º do decreto, entra na conta o tempo de prisão preventiva, de prisão domiciliar e de recolhimento noturno, com ou sem tornozeleira. Também contam os dias descontados por trabalho e estudo.

O decreto também premia quem estudou ou trabalhou durante a pena. Quem tem pena de até 12 anos e frequentou curso por 12 meses nos três anos anteriores precisava cumprir só um sexto, se primário. Quem concluiu o ensino fundamental, médio, superior ou curso profissionalizante na prisão, um quinto.

Há ainda o indulto humanitário, que não depende do tempo cumprido. Ele vale para quem tem paraplegia, tetraplegia, cegueira ou amputação posterior ao crime, HIV em estágio terminal ou gravidez de alto risco. Também alcança autismo severo e doença grave que o presídio não consegue tratar, sempre com laudo médico oficial.

Para câncer em estágio 4, insuficiência renal aguda, esclerose múltipla, esclerose lateral amiotrófica, tuberculose avançada e diabetes tipo 1, o decreto presume que a prisão não dá conta do tratamento. Nesses casos, não é preciso provar que a unidade é incapaz de cuidar do preso.

Os prazos caem pela metade para pessoas com mais de 60 anos, pessoas com deficiência e quem passou por programa de justiça restaurativa reconhecido pela Justiça ou pela administração penitenciária. O mesmo vale para gestantes, mães de filhos de até 16 anos e pais que são os únicos responsáveis pelos filhos.

Mulheres condenadas por crime sem violência que têm filho ou neto de até 16 anos sob seus cuidados, ou com deficiência, ganham o indulto com um oitavo da pena cumprida. A regra vale também para mulheres com 60 anos ou mais e para jovens com menos de 21.

Esse indulto especial não vale para quem responde ou foi condenada por outro crime com violência ou grave ameaça, nem para quem teve falta grave punida.

Quem não preenche os requisitos do perdão total pode ter a comutação. O decreto de 2025 desconta um quinto da pena restante de quem cumpriu um quinto, se primário, ou um quarto, se reincidente. Para idosos, gestantes, mães e pessoas com deficiência, o desconto sobe para dois terços.

O outro lado da regra é a lista de exclusões. O indulto de Natal de 2025 não alcança condenados pelos 19 grupos de crimes listados no artigo 1º do Decreto 12.790. Ficam de fora, entre outros, crimes hediondos, tortura, tráfico de drogas, terrorismo, racismo, crimes sexuais, violência contra a mulher e crimes contra o Estado Democrático de Direito.

• Crimes gravesHediondos e equiparados, tortura, terrorismo, genocídio, tráfico de drogas e organização criminosa ou milícia
• Contra pessoas vulneráveisCrimes sexuais, crimes do Estatuto da Criança e do Adolescente, trabalho escravo e tráfico de pessoas
• Contra mulheresFeminicídio, perseguição e crimes da Lei Maria da Penha
• Contra a democraciaGolpe de Estado, abolição violenta do Estado Democrático de Direito e os demais crimes dos artigos 359-I a 359-R do Código Penal
• OutrosRacismo, crimes ambientais e abuso de autoridade
• Só com pena acima de 4 anosCorrupção ativa, peculato e outros crimes de servidores, lavagem de dinheiro, crimes contra o sistema financeiro e fraude em licitações

Algumas pessoas ficam de fora qualquer que seja o crime. É o caso de quem fez acordo de delação premiada, dos líderes de facções criminosas e dos presos no Regime Disciplinar Diferenciado (RDD) ou em presídios de segurança máxima. Uma falta grave punida pelo juiz nos 12 meses anteriores ao Natal também barra o benefício.

A Constituição e a Lei dos Crimes Hediondos só obrigam a excluir tortura, tráfico, terrorismo e hediondos. O restante da lista é escolha do presidente, que pode mudar de um ano para outro. O STF confirmou essa liberdade em 2019, quando decidiu que não cabe ao tribunal fixar critérios para o indulto.

A exclusão dos crimes contra o Estado Democrático de Direito atinge os condenados pelos atos de 8 de janeiro de 2023 e pela tentativa de golpe julgada pelo STF.

A lista inclui golpe de Estado, tentativa de abolição violenta do Estado Democrático de Direito e organização criminosa armada. Esses três crimes estão entre os cinco pelos quais a Primeira Turma do STF condenou o ex-presidente Jair Bolsonaro, em setembro de 2025. A pena foi de 27 anos e 3 meses de prisão.

Quando o condenado responde por um crime da lista e outro fora dela, o decreto manda esperar. O perdão do crime comum só vem depois que a pessoa cumprir dois terços da pena do crime impeditivo, pelo artigo 7º.

Cada decreto vale para um Natal. O de 2025 contou o tempo de pena até 25 de dezembro de 2025. As regras de 2026 dependem de novo decreto do presidente da República, que pode manter, ampliar ou reduzir a lista de exclusões.

Essa liberdade tem contornos fixados pelo Supremo Tribunal Federal (STF), que já decidiu que o indulto é um poder do presidente da República, mas com limites.

Em 9 de maio de 2019, o tribunal validou o decreto de Natal de 2017 por 7 votos a 4. Em 10 de maio de 2023, anulou por 8 votos a 2 uma graça concedida em abril de 2022.

O caso de 2019 começou com uma ação da então procuradora-geral da República, Raquel Dodge, contra o decreto de Natal de 2017, que alcançava crimes como corrupção. Prevaleceu o voto do ministro Alexandre de Moraes: o indulto é ato privativo do presidente, e o Judiciário não pode reescrever seus critérios.

O caso de 2023 foi diferente. Quatro partidos questionaram o decreto de 21 de abril de 2022 que perdoou a pena do então deputado federal Daniel Silveira. Ele havia sido condenado pelo STF um dia antes a 8 anos e 9 meses de prisão.

A maioria seguiu a relatora, ministra Rosa Weber, e considerou que houve desvio de finalidade, o uso do poder de perdoar fora do interesse público.

Com isso, a graça continua prevista na Constituição, mas o tribunal passou a examinar o motivo do perdão individual. Os ministros André Mendonça e Nunes Marques ficaram vencidos, por entender que o Judiciário deveria analisar só aspectos formais do decreto.

Sobre a anistia, a decisão mais conhecida é de 29 de abril de 2010. Por 7 votos a 2, o STF manteve a Lei da Anistia, de 1979. Ela perdoou crimes políticos e conexos cometidos entre 1961 e 1979, período que inclui o regime militar.

Em 2026, o Congresso seguiu um terceiro caminho, que não é anistia nem indulto. A Lei 15.402, chamada Lei da Dosimetria, foi promulgada em 8 de maio, depois que o Congresso derrubou o veto presidencial, em 30 de abril. Ela muda o cálculo da pena e as regras de progressão de regime para crimes contra o Estado Democrático de Direito.

A lei é questionada no STF em ações relatadas pelo ministro Alexandre de Moraes, segundo o tribunal. Em 9 de maio de 2026, o relator suspendeu a aplicação da lei nos processos dos condenados pelo 8 de janeiro até o julgamento das ações pelo plenário. Conheça os integrantes da corte no perfil dos ministros do STF.

• 28 de agosto de 1979Lei 6.683, a Lei da Anistia, perdoa crimes políticos e conexos cometidos desde 1961
• 11 de julho de 1984Lei de Execução Penal regula a anistia, o indulto individual e o indulto coletivo
• 5 de outubro de 1988Constituição dá ao presidente o poder de indultar e veta graça e anistia para hediondos
• 29 de abril de 2010STF mantém a Lei da Anistia por 7 votos a 2
• 9 de maio de 2019STF valida o indulto de Natal de 2017 por 7 votos a 4
• 10 de maio de 2023STF anula por 8 votos a 2 a graça concedida em abril de 2022
• 22 de dezembro de 2025Decreto 12.790 concede o indulto de Natal e exclui crimes contra a democracia
• 8 de maio de 2026Lei da Dosimetria é promulgada e passa a ser questionada no STF

Como pedir o indulto e quem decide

O pedido de indulto coletivo é feito ao juiz da vara de execução penal responsável pela pena, pelo artigo 15 do Decreto 12.790. Pode partir do próprio condenado, de familiares, da Defensoria Pública, do Ministério Público, da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) ou da direção do presídio, sem advogado.

O próprio presídio deve mandar ao juiz, por iniciativa própria, a lista de quem cumpre os requisitos. Como a lista pode falhar, a família não precisa esperar. O decreto aceita pedido do cônjuge ou companheiro, de filhos e de outros parentes, e, no caso de doença grave, dos profissionais de saúde que atendem o preso.

1. Confira se algum crime da condenação está na lista de exclusões do artigo 1º.
2. Some o tempo cumprido até 25 de dezembro, com prisão preventiva, domiciliar e dias descontados por trabalho ou estudo.
3. Verifique se houve falta grave punida pelo juiz nos 12 meses anteriores.
4. Procure a Defensoria Pública do estado ou o advogado do caso; o próprio preso ou um parente também pode pedir.
5. O juiz ouve o Ministério Público e a defesa, cada um em 5 dias, e decide.
6. A decisão é registrada no Sistema Eletrônico de Execução Unificado (SEEU), do Conselho Nacional de Justiça.

A graça, o perdão individual, tem rito próprio na Lei de Execução Penal. O pedido vai ao Conselho Penitenciário do estado, que faz um relatório sobre o crime e o comportamento do preso. Depois, segue ao Ministério da Justiça e, por fim, ao presidente da República, que decide por decreto.

O indulto também não se confunde com a antiga “saidinha” de Natal. A saída temporária para visitar a família foi revogada pela Lei 14.843, de 2024. Hoje, a Lei de Execução Penal só permite a saída temporária de presos do semiaberto para estudar, e não para crimes hediondos ou com violência.

Para a família do preso, o indulto muda a rotina e o orçamento. Com o fim da pena, acaba o auxílio-reclusão pago pelo INSS aos dependentes, e o egresso deve ser encaminhado aos serviços de assistência social, como manda o decreto de 2025.

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O pedido de indulto dispensa advogado e tem preferência sobre outros pedidos da execução penal, pelos artigos 15 e 17 do Decreto 12.790. Quem não tem advogado pode procurar a Defensoria Pública do estado onde a pena é cumprida, com o número do processo de execução e os documentos pessoais do preso.